Recorrido histórico y desafíos para la política educativa en Argentina

El inicio de la educación formal en la Argentina se remonta a fines del siglo XIX. Durante los más de cien años siguientes de desarrollo de nuestro sistema educativo se pueden distinguir claramente tres periodos, cada uno con características particulares que marcaron el rumbo de la educación nacional: la Educación y los Estados Nación; la Educación y el Desarrollo y la Educación en una Economía de Mercado y Globalizada.

Períodos del desarrollo del sistema educativo en Argentina

 

El primer período, al que podemos llamar Educación en la etapa de construcción de los Estados Nación, se remonta a la década de 1880 en la que la clase ilustrada dirigente, basada en las ideas tomadas de experiencias europeas y estadounidense implementó el sistema educativo argentino. Para Tedesco (2012) el paradigma en el que se basaron las ideas del incipiente sistema estuvo fundado en la función político-cultural de la educación en la sociedad; y se llevó a cabo a través de dos estrategias principales: la universalización de la enseñanza primaria (la cual respondía a la necesidad de generar una identidad nacional con el fin de garantizar la cohesión social y estabilidad política) y, la organización y el impulso a la escuela secundaria y a la universidad (que tenía como fin formar a las clases dirigentes).

El segundo período, ubicado cronológicamente entre las décadas que van desde la posguerra hasta 1980, se basó en la idea de la articulación entre sistema educativo, recursos humanos y crecimiento económico, también fue conocido como el período de la Educación para el Desarrollo. Según Braslavsky (1980) este nuevo enfoque para el tratamiento de los problemas educativos estaba fundado en la convicción de que el desarrollo económico debe ser impulsado por la elevación del nivel educativo de la población y, a su vez, no se consideraba ya a la educación como un gasto sino como una inversión.

En este período tomó fuerza la teoría del capital humano que vinculaba el nivel educativo de las personas con sus ingresos; al respecto  Filmus (1996) expresa que la formación de los ciudadanos de la etapa correspondiente a la conformación de los estados nacionales fue reemplazada paulatinamente por la idea de formación para el trabajo que, posteriormente, a partir de las teorías del capital humano, se convertiría en formación de recursos humanos

Por último, y luego de la llamada “década perdida” por la CEPAL (Comisión Económica Para América Latina) que se extendió durante los años ´80, nuestro país transformó su sistema educativo, hecho que tuvo similar impulso en todos los países de la región, generando así una tercera etapa que podríamos denominar Educación para la construcción de ciudadanía y trabajo en la era global y de los mercados. Dicha transformación del sistema educativo se dio al reconocer el agotamiento del modelo de desarrollo y se basó en la idea de que los cambios en los modelos de organización del trabajo permitirían superar la tradicional tensión que provocaba el modelo fordista entre formar para el trabajo y formar para la ciudadanía y el desarrollo integral de la personalidad y de esta forma se reconoció el valor central de la educación y del conocimiento, tanto en el desarrollo económico como en el comportamiento ciudadano. Tedesco (2012).

 

El sistema educativo y el rol del Estado

 

Los inicios de la injerencia del rol del Estado en torno a la educación se comenzaron a gestar a partir de las ideas surgidas con la revolución francesa. Según Filmus (1996) se dieron muchos debates en esa primera época acerca de qué tipo de educación debía llevar adelante el Estado: por un lado, se proponía una educación estamental, como planteó la ilustración y por otro, una instrucción al alcance de todos los ciudadanos como colocaron los jacobinos en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793. También se pensó en una educación como un instrumento de control social, o como un elemento para promover la emancipación y el cambio social. Como conclusión podemos observar que todas estas ideas pusieron en primer lugar el rol protagónico del Estado en materia de política educativa y como agrega Filmus (1996) en cada período histórico esta relación se articuló en torno a modelos educativos dirigidos a atender las prioridades sociales definidas como tales principalmente por quienes tuvieron a su cargo la conducción las instituciones del Estado. Estos modelos también condicionaron fuertemente las demandas y las características de la participación de la sociedad en el proceso educativo.

En el primer período, el proyecto educativo fue asumido sólo por el sector ilustrado de la clase política argentina y, como expresa Daniel Filmus (1996), ese Estado se consolidó como un Estado Oligárquico Liberal, constituido por las clases dirigentes y en donde los demás sectores sociales no participaban de ningún tipo de decisión. Esta clase dirigente poseía el poder político pero no concentraba, como sí lo hacía la clase dirigente europea, el poder económico; por lo tanto, como afirma Tedesco (2012), en el marco de esta configuración social y de poder, el sector ilustrado de la clase política sólo pudo manejar los limitados instrumentos propios del gobierno para impulsar sus ideas. Entre esos instrumentos se destaca el uso de la ley, utilizada habitualmente para intentar cambiar la realidad. Cabe preguntarse por el impacto real que ha tenido el uso de la ley como instrumento para la imposición de políticas educativas por parte de la clase ilustrada dirigente, como ejemplo podríamos mencionar las tasas de escolarización primaria varios años luego de la sanción de la Ley 1420 de Educación Primaria Obligatoria, en donde sólo se logró escolarizar para el año 1930 al 53% de la población Tedesco (2012)

En el segundo período, en los países latinoamericanos, como expresa Tedesco (2012), una vez más el proyecto modernizador basado en la promoción del desarrollo económico y social fue impulsado más por los sectores políticos ilustrados que por los actores dominantes del aparato productivo. Como las ideas de esta etapa implicaban la idea de una planificación efectiva, se necesitaba un Estado fuerte con capacidad de orientar el comportamiento de los actores sociales hacia metas racionalmente definidas, Tedesco (2012). De todas formas y a pesar de que la clase dirigente política es quien impulsa los cambios en pos del desarrollo, es posible plantear diferencias con el período anterior en lo que se refiere a la función conferida a la educación. La primera de ellas es que en el Estado oligárquico-liberal, la intervención oficial en materia educativa constituyó una excepción respecto de su abstención a participar en otras políticas sociales. En el caso del Estado benefactor, significó una de las estrategias que formó parte de una política social más general dirigida a incorporar a nuevos sectores a la participación social, Filmus (1996).

La etapa de los años 90, signada por el auge del neoliberalismo en el aspecto económico y con el avance cada vez mayor de la Globalización se puso al rol del Estado en un lugar de garante de las reglas de juego y con un protagonismo menor con respecto al papel asumido por el mercado a través de las políticas de desregulación económica, a dicho mercado se lo consideró como un buen mecanismo de distribución de los recursos educativos. Este período estuvo marcado por la sanción e implementación de la Ley Nº 24.195, llamada Ley Federal de Educación, la cual estuvo orientada por un lado, a la idea de equidad y, por el otro, a mejorar la eficacia y eficiencia del sistema. Es en este periodo en el que se producen la descentralización del sistema hacia las provincias y se propicia una mayor independencia de cada escuela con la definición de sus Proyectos Educativos Institucionales; por otra parte, las ideas de eficiencia propician la aparición de sistemas de medición de la calidad educativa.

En definitiva, en este período las políticas educativas y el rol del Estado se transformaron según tres imperativos básicos: el de la inserción en el mundo globalizado, el de la recomposición de los dispositivos de regulación y control del Estado y el de la demanda por la integración societal, Tiramonti (1999).

 

Los actores sociales clave de cada período de política educativa en Argentina

 

En los comienzos de nuestro sistema educativo, además del lugar del Estado en la definición de la política educativa, el rol del maestro era considerado clave y operaba como figura central del proceso de aprendizaje ya que en su papel y su figura se concentraba la posesión del conocimiento y la autoridad que lo legitimaba, Tedesco (2012). Es decir, los actores sociales clave eran la clase dirigente ilustrada que imponía las políticas educativas y los maestros que llevaban a cabo dichas políticas.

En la segunda etapa, signada por el paradigma económico de la educación, se erigieron dos nuevos actores con un rol central en la política educativa argentina: los organismos internacionales y, su versión local e inspirada en los anteriores, los planificadores de la educación. Según Tedesco (2012) los organismos internacionales jugaron diferentes roles según el marco en el que fueron creados, en primer lugar están los que nacieron en el marco de los acuerdos económicos-financieros (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional) y, en segundo lugar, los que fueron creados en el marco de los procesos de paz y desarrollo social (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [UNESCO], la Organización Mundial del Trabajo [OIT], la Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], entre otras) . Ambos introdujeron informaciones estadísticas que obligaron a mejorar los sistemas nacionales de información.

Por otra parte, en este periodo, al producirse una expansión cuantitativa de las matriculaciones en las escuelas primaria y secundaria generó un fenómeno muy importante y con alto impacto en la política educativa actual, que fue la masificación de la profesión docente, Tedesco (2012).

En el tercer período, el rol de los docentes cobra una dualidad importante, por un lado, los salarios se deterioran y el poder adquisitivo de los maestros y profesores cae y, por otro lado, se busca a través de la ley profesionalizar la tarea docente a través de la evaluación y los planes de formación docente permanente. Por otra parte, surgen nuevos actores sociales interesados en opinar acerca del sistema educativo, entre los que se destacan los empresarios, los medios de comunicación y los organismos internacionales de financiamiento. Según Tedesco (2012) la paradoja de América Latina es que la ampliación del número de protagonistas no implicó necesariamente la superación del déficit de actores que tienen los procesos sociales, y si bien la demanda social por educación ocupó un lugar más destacado que en el pasado, la participación efectiva quedó en las mismas manos tradicionales: los docentes, el gobierno y, eventualmente, la Iglesia. Por otra parte, se produjo un déficit de sentido que generó la subestimación de los aspectos pedagógicos y de los docentes como actores clave de la trasformación educativa Tedesco (2012).

Finalmente, y ante las influencias de los actores sociales como son los organismos internacionales surgen dos controversias centrales que fueron el papel del Estado y la preocupación por la equidad social. Los enfoques dispares eran promovidos por un lado por el Banco Mundial y organismos económicos en su versión neoliberal propiamente dicha y, por el otro, por la CEPAL y la UNESCO en una versión con una preocupación hacia aspectos más sociales, Tedesco (2012) y marcaron las líneas de acción de la transformación educativa de la época.

 

Las pedagogías imperantes: del Positivismo a los Contenidos Básicos Comunes

 

En la educación del Estado Nación la operación cognitiva fundamental era la transmisión y la reproducción del saber (que, en sí mismo, era liberador y permitía comprender el mundo), la didáctica se basaba en la observación, la copia y la repetición, Tedesco (2012). El objetivo de universalización estaba puesto en la educación primaria que con la Ley Nº 1420 de 1884 buscaba lograr altas tasas de escolarización, aunque las estadísticas de la época muestran que ese objetivo no se logró hasta hace sólo unas décadas atrás. Esta etapa, claramente marcada por el pensamiento positivista que traían los maestros europeos y estadounidenses que venían a trabajar en nuestro país, se destacó por la preocupación por introducir racionalidad técnica en la enseñanza, Tedesco (2012).En este sentido, cabe destacar la influencia que Weinberg (1995) asigna a la Escuela de Paraná, la cual ejerció una enorme influencia en el desarrollo de las escuelas normales que se convirtieron en centros de renovación educativa.

En la época del desarrollo, se da un aumento cuantitativo en el acceso de las clases medias a los niveles secundario y universitario y, como contrapartida, se producen altas tasas de fracaso escolar y deserción. La educación se focaliza en la formación para el trabajo y se asocia directamente el nivel educativo de una persona con sus ingresos. También es en este periodo donde cobra importancia la noción de credencialismo, al respecto Carciofi (1987) dice que el valor “credencialístico” de la educación ha ido ganando mayor espacio en los trabajos referidos al papel de la educación en el mercado de trabajo. Tedesco (2012) detalla cómo se fue dando un abandono de la pedagogía durante este período al expresar que una de las consecuencias más sutiles de este período fue el desplazamiento del discurso pedagógico del ámbito de las políticas educativas. Para los planificadores, todo aquello que sucedía en la sala de clase era una suerte de “caja negra” de la que la teoría con la que operaban no podía ocuparse, y para los críticos lo que allí ocurría era imposición ideológica y transmisión de valores dominantes.

La reforma de los años 90 avanzó en la concreción y verificación de resultados de aprendizaje y cuantitativos. En esta etapa se renovaron los contenidos curriculares mediante acuerdos logrados en el Consejo Federal de Educación y se acordaron Contenidos Básicos Comunes (CBC). Como expresan Tedesco y Tenti Fanfani (2001) los nuevos contenidos fueron el producto de un proceso de concertación, consultas e instancias de trabajo, que contó con la participación de expertos de diversos campos disciplinarios, docentes, equipos técnicos provinciales, investigadores y  académicos, lo que produje que la reforma de los CBC creara condiciones favorables para la renovación de los saberes en el ámbito escolar. Otro aspecto destacado de esta etapa fue la amplia y variada producción de textos y manuales por parte del mundo editorial privado, que acompañó esta reforma y permitió la circulación de estos nuevos saberes en los ámbitos escolares del país.

En síntesis, podríamos decir que en el primer período se hizo hincapié en los valores comunes para la formación de ciudadanos con el consiguiente logro de cohesión social; en la etapa desarrollista se hizo hincapié en la economía de la educación formando recursos humanos aptos para el mundo del trabajo; y en la década del 90, se acordaron contenidos básicos comunes con los ejes del trabajo y la construcción de ciudadanía como aspectos destacados.

 

El Curriculum en Educación Secundaria: entre el humanismo, la puja de clases y la performatividad.

 

Si bien las leyes universales en nuestro país incluyeron a la escuela primaria, la educación secundaria tuvo un rol transcendente y cambiante en la política educativa de nuestra Nación. Pasó de poseer un rol fundamentalmente político a revestir un carácter utilitario y económico al enseñar a sus alumnos técnicas y habilidades para el mundo del trabajo y, en los últimos años, adquiriendo un rol enfocado en la construcción de ciudadanía y en la preparación para los mercados y la sociedad global.

Los diferentes enfoques muestran la importancia de la escuela secundaria en la formación de las clases medias y acomodadas en nuestro país y, en los últimos años, sobre todo con la sanción de la Ley de Educación Nacional dicho nivel comienza a universalizarse en pos de una mayor justicia social para todos sus ciudadanos.

La etapa correspondiente a la Educación en la construcción del Estado Nación en nuestro país se caracterizó por la hegemonía del curriculum humanista: Dussel (1997). Basado en las ideas de curriculum enciclopédico de Amadeo Jacques, dicho plan de estudios comprendía tres ramos: Letras y Humanidades; Ciencias Morales y Ciencias Exactas y se desarrollaba durante 5 años, aunque  quienes no estaban interesados en continuar estudios universitarios podían cursar solamente los primeros tres años.

Ya en 1905, Joaquín V. Gonzalez realiza una reforma que incluía, como destaca Inés  Dussel (1997), extender a 6 años la escolaridad secundaria y propender al desarrollo simultáneo de los tres órdenes: literario, científico y físico y no solo intelectual como hasta ese momento.

Por otra parte, el “normalismo” creado con la Fundación de la Escuela Normal de Paraná, constituyó uno de los discursos pedagógicos más influyentes dentro del espacio educativo  cultural argentino. El normalismo fue una estrategia político cultural del Estado, que sostuvo el pasaje de las culturas orales campesinas a la cultura letrada urbana, Dussel (1997).

En el periodo desarrollista se produjo una gran expansión de la escuela secundaria asociada a la dinámica del desarrollo social. Desde el Estado se impulsó un curriculum orientado a saberes que prepararan Recursos Humanos para el mundo laboral pero, según Tedesco (2012), los sectores medios presionaron no solo por vacantes en la escuela secundaria y en la universidad sino también por el dictado de disciplinas y actividades tradicionales de tipo humanístico. La modalidad que absorbió la mayor parte de la matricula fue el Bachillerato tradicional en desmedro de las modalidades técnicas propiciadas por el sistema educativo desarrollista.

Por último, frente al agotamiento del paradigma de la modernidad, en donde ideas como la “performatividad” expuesta por Lyotard (1993) han generado la idea de medición de la calidad en pos de lograr mayores índices de eficacia y eficiencia del sistema.  Es en este contexto posmoderno del tercer período del sistema educativo argentino donde, con la idea de consenso, se produce un cambio importante en el curriculum y en la propia estructura del nivel secundario con la creación de la EGB y el Polimodal en donde el Concejo Federal de Educación acordó Contenidos Básicos Comunes orientados a la construcción de ciudadanía y habilidades para desempeñarse en un mercado globalizado. Como novedad surgió la posibilidad de las escuelas de establecer contenidos institucionales.

En este caso, se avanza hacia un curriculum descentralizado pero con contenidos básicos a respetar por todos y en donde el foco está puesto en la construcción de ciudadanía y la orientación al trabajo en el mercado.

 

Argentina y los desafíos actuales y futuros para una sociedad más justa

 

 El recorrido histórico por las etapas de nuestro sistema educativo, realizado en este trabajo, nos permitió entender por qué llegamos a la actualidad con las condiciones vigentes. Y es a partir de la comprensión de esta actualidad que debemos actuar, porque si bien partimos de un sentimiento generalizado de insatisfacción con los procesos y resultados educativos que día a día se registran en las escuelas argentinas, es posible y, a su vez, es una obligación de quienes forman parte del diseño y de llevar a cabo la implementación de la política educativa, pensar estrategias y soluciones que nos lleven a obtener un sistema educativo justo y de calidad, que permita cumplir las promesas de antaño y/o generar nuevas promesas que inserten a nuestro país y a cada uno de sus habitantes, en un mundo en constante proceso de cambio.

Pero ¿en qué líneas de acción se puede traducir esta búsqueda de un sistema educativo justo y de calidad? Tedesco (2012) destaca que entre los desafíos por afrontar se destacan la nueva búsqueda de sentido de la educación asociada con la construcción de sociedades más justas; la eliminación temprana de las desigualdades mediante la atención a los más pequeños de forma sistémica y considerada obligación ineludible del Estado; una reorganización del trabajo docente que permita mayor compromiso con la calidad educativa y saque de esta sensación de crisis permanente a quienes día a día deben hacer que nuestros niños/as y jóvenes se preparen para el futuro; el impulso a la alfabetización científica y la construcción ciudadana de forma tal que forme personas que puedan entender el mundo actual y tomar decisiones como sujetos libres; la universalización de la alfabetización digital y la utilización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TICs) como recurso didáctico valido de forma que todos los ciudadanos tengan acceso y formación en un aspecto que marca el rumbo de nuestras vidas  y, por último, la implementación de políticas de subjetividad, en donde se conciba al proceso pedagógico como una orientación, que orienten a los educandos en la construcción de sus propios proyectos de vida con el fin de lograr derribar los determinismos.

Si bien no hay recetas mágicas en la construcción de una educación de calidad y justa, considero que mediante un trabajo basado en el concepto de Cooperación de Richard Sennett (2012) y la opción por la justicia social desde una perspectiva de igualdad de posiciones como afirma François Dubet (2011) comenzará a vislumbrarse una luz en el camino. Quiero finalizar este trabajo con las ideas de Dubet (2011) sobre la igualdad de posiciones en la definición de justicia social:

La igualdad de posiciones me parece así un proyecto más sólido y más generoso que la igualdad de posibilidades. Es más sólido porque induce a un contrato social más abierto, a condición de mirar con mayor atención las políticas de ingresos, de protecciones y de transferencias sociales. El modelo de igualdad de oportunidades parece decir siempre, al final, que uno no les debe nada a los demás y que es libre de toda deuda. Pero se olvida demasiado que las oportunidades individuales se benefician de las inversiones colectivas. El buen éxito de algunos no habría sido posible sin el capital colectivo de las infraestructuras,  de los equipos, de la cultura y de las instituciones que les han permitido fructificar sus talentos. La justicia de las posiciones es más generosa porque no permite olvidar lo que debemos a los otros; recuerda que la producción de los vencedores no exige el sacrificio de los vencidos (p. 114)

 

Bibliografía

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Braslavsky, C. (1980). La educación argentina (1955-1980). Buenos Aires, CEAL

Carciofi (1987) “Cap. IV. Educación y aparato productivo en la Argentina, 1976-1982. Un balance de los estudios existentes” en Tedesco, J. C., C. Braslavsky, et al. El proyecto educativo autoritario. 1976 – 1982. Buenos Aires, Miño y Dávila Editores.

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Dubet, F. (2011) Repensar la justicia social. Contra el mito de la igualdad de oportunidades. Buenos Aires. Siglo Veintiuno Editores.

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Filmus, D. (1996), “Capítulo 1: Estado, sociedad y educación en Argentina: una aproximación histórica” en Estado, sociedad y educación en la Argentina de fin de siglo, Troquel, Buenos Aires.

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Tiramonti, Guillermina, Los imperativos de la política educativa de los 90, Revista Propuesta Educativa, FLACSO, N°17, Buenos Aires, 1999.

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